東盟走向國際化的喜與憂

第十九屆東盟峰會於本周正式開幕，外界目光主要聚焦在兩大事項，分別是緬甸在2014年會否合資格成為輪值主席國、以及成員國如何處理南海問題。相反，落實東盟發展方向的《峇里協定III》(Bali Concord III) 似乎光彩盡失。事實上，以往最影響東盟深遠的幾次協定，超過一半均在峇里島簽署。

過往東盟分別在1976年及2003年簽署過《峇里協定》，兩者都比較集中對內發展。《峇里協定I》的條文確立了東盟以地區和平作為目標，藉此推動成員國國內的經濟發展，同時並制定了東南亞國家加入東盟的先決條件。《峇里協定II》則視區域合作為東盟近十年的方針，主要設定了東盟共同體的藍圖，就政治及地區安全、經濟合作、社會文化交流三大議題成立機制，向東南亞一體化邁進一步。

有別過往經驗，《峇里協定III》的前言已經重申東盟需要在國際社會上加大發言權，並且需要深化與聯合國的合作關係。協定除了要求成員國對全球問題上作出更一致的口徑外，更承諾加強東盟秘書長的實際權力。換言之，一直迴避制度化的東盟國家同意在某程度上作出讓步，以彰顯《東盟憲章》的精神。

《協定》的合作範圍，仍然以東盟共同體最關注的三大議題為重點。其中尤其於政治及安全合作上最值得討論。《峇里協定II》雖然曾經提及安全共同體的合作性質及規範，不過當時構思的機制仍然將東南亞國家處於被動立場，只是繼續承襲東盟「和平理性」的手段，鼓勵國家透過與其他國家進行對談，作為唯一的合作範式。《協定III》則清楚列明了東盟如何就不同全球問題上作出反應，更推動成員國就維和及建設戰後和平等扮演更積極的角色。

《協定III》雖然並未放棄爭取和平理性，但面對要脅區域安全的挑戰上，東盟顯然更懂得玩弄手上的遊戲咭，將仲裁的責任全部推到國際組織上。這與東盟以往「攬上身」的玩法截然不同。主要原因是東南亞國家的軍力多而不威，不能震懾周邊的強國，如此一來根本不能將安全議題放在檯面討論。相反，把國際法律及國際組織拉進東亞局勢，一方面方便東盟國家製造輿論，逼使違法國就範，將緊張的地區問題暫時壓住；與此同時，東盟此舉旨在暗示自己的議價能力有限。尤其是面對中國一類龐然大國，但凡有成員國指控中國「侵入」南海地區，東盟的表現都是模稜兩可。

要建立更強大的區域認同，東盟必須展現出一定的優勢和震懾力，方能加強區內國家對組織的認同及信任。單是將問題責任推卸到國際組織無疑有助提升自己的道德地位，不過當東盟自己欠缺一套解決問題的方法，長遠發展只會減低組織的可信性。

假如中國在湄公河進行武裝護航

上月初，湄公河發生中國籍貨船遇襲事件，十三名船員集體罹難。事件引起北京以及周邊國家關注。日前中國更表示考慮派出武警到湄公河水域進行護航，日前國防部長梁光烈更罕有地就此表態，暗示解放軍有機會介入地區治安任務。假如北京決定進行武裝護航，鐵定為中國與東南亞近日不穩的關係掀起巨浪。

橫跨中國雲南省、泰國、緬甸、老撾及越南的湄公河是東南亞的第一大河以及世界第六大河，更是維持這些國家農業生態及經濟發展的泉源。亞洲開發銀行於一九九一年開始推動區域合作計劃，鼓勵沿岸國家以持續發展天然資源為目標。後來這幾個國家自行協商，除了落實自由航行之外，更簽署協定為相互船舶提供最惠國待遇。

況且，湄公河一直都有跨國罪案發生，走私毒品及武器彈藥等等，屢見不鮮，沿岸國家就此亦頭痛不已。慘劇發生後，中泰緬老四國亦曾發表聯合聲明，同意盡快落實《湄公河流域執法安全合作協議》，並同意建立執法安全合作機制，進行聯合巡邏執法，打擊跨國犯罪集團。湄公河的例子曾經被視作東南亞國家合作的另一範例，證明它們有成為友好之邦的潛力。

不過這類合作機制一直不被看好。首先，東南亞國家對「捍衛國家主權」的觀念根深蒂固，為聯合執法帶來相當大的麻煩。例如在泰國前總理他信執政時期，差點與緬甸就跨國販毒集團越境執法一事發生武力衝突。其次，部份國家的軍方勢力獨立性及影響力太強，與中央政府的協調未必全然一致。

第三，亦是最重要的，是參與國家勢力不一，很容易造就區域霸權。中國與緬越老泰力量懸殊，後者更深受「中國威脅論」影響，擔心中國勢力入侵地區。假如中國決定武裝護航，不但軍事化這個經濟合作流域，更可能成為日後中國─東南亞衝突帶來另一個憂慮。

更何況，中國與東南亞的友好關係既是雙邊性質，亦只局限在經濟貿易方面。兩者主權糾紛仍然停留在最基本的階段。當倡議了十年的《南海行為守則》仍未成形，外人很難想像湄公河的合作框架能夠有相當大的成效。但假如中國堅持實行單邊武裝護航，東南亞的安全議題肯定會更加波濤洶湧。

吉爾吉斯總統選舉加強俄國勢力

上周日，中亞國家吉爾吉斯進行總統選舉，親俄派總理阿坦巴耶夫(Almazbek Atambayev)以壓倒性姿態奪得寶座。這次大選除了被視為中亞政權和平過渡的曙光之餘，選舉結果亦將會影響美國與俄羅斯，重新調整在中亞的戰略部署。

身為前蘇聯加盟共和國一員的吉爾吉斯，獨立後依然獲得莫斯科關注。吉國國內擁有相當多的俄裔人口，種族衝突導致大量非法移民流入俄國，導致俄國邊境不穩。同時蘇聯解體後，俄羅斯元氣大傷，必須趁機聯合中亞國家，抵制北約東擴的威脅。

九一一事件發生後，美國開始注視中亞國家的戰略性，加上當時吉國深受極端伊斯蘭組織騷擾，於是兩國簽署協議租用吉國的軍事機場，為美方戰機補給，協助美方的阿富汗戰線。俄方為制衡美國軍事勢力入侵後園，以穩定地區安全為名，要求吉國租借另一軍事機場。

去年吉爾吉斯發生「第二次鬱金香革命」，反對派因為不滿時任總統巴基耶夫貪污腐敗，壓制自由，故組織示威行動並推翻政府，後來甚至通過公投將吉爾吉斯改為國會制度。俄羅斯一直被指是事件的幕後黑手，原因是克里娒林宮不滿巴基耶夫左右逢源，一面收受俄國經濟援助，一面容許美國及北約組織繼續租用吉國軍事機場，威脅俄國安全。新政府一上台便宣佈與俄國份屬好友，支持與俄國的區域合作，親俄立場表露無遺。

現今新總統阿坦巴耶夫上場，尚未上台經已表明立場，例如要求美國在2014年徹出該機場，聲稱以防受到美國的敵對國家進行報復。縱然他口中所指的是伊朗、阿富汗、伊拉克，弦外之音卻明顯不過。

事實上，美國對中亞最為關注的不過只是對抗極端伊斯蘭組織，以及制衡俄羅斯及中國在中亞越趨緊密的合作關係，美方可以提供這些國家的援助其實相當微不足道。一，俄國與吉爾吉斯之間擁有太多利益掛勾。俄國掌握了吉爾吉斯的天然氣輸送，同時又有許多直接投資項目在吉國進行，比起美國租用機場的租金相比有實際差距；二，俄國與格魯吉亞在08年進行的戰爭震懾這些前蘇聯共和國，擔心他朝君體也相同，故此不敢與莫斯科的利益對著幹。隨著美國逐漸放棄阿富汗戰事，緩緩撤軍，相信對吉爾吉斯亦不會再這麼著緊。相反，逐漸在中亞聚集影響力的中國，可能才是俄羅斯的競爭對手。