泰柬衝突突顯東盟制度不足

泰國、柬埔寨持續一年多的外交僵局終於有緩和跡象：兩國部隊分別撤離了駐守柏夏威寺（Preah Vihear Temple）附近區域，為該地設立暫時性的「非軍事區」（Demilitarized Zone）。不過國際法庭早於去年七月已經裁定以上安排，雙方卻在事隔一年之後才開始執行撤軍，正好突顯東盟內部缺乏一套有效機制解決成員之間的衝突。

事實上，東盟並非沒有爭端解決機制。根據《東盟憲章》第二十四條，成員國如有任何衝突未能解決，理應按照《東南亞友好合作條約》規定，成立高級委員會向爭端國提出解決方法。不過，採取有關安排的前提是，東盟必須獲得所有爭端國同意。否則，問題將會在峰會上討論並商議。

需知道，東盟成立之前，東南亞地區關係緊張，除了對抗共產主義在地區抬頭以外，國家之間仍然受到歷史及殖民主義的餘波影響，關係反覆無常，更隨時爆發出地區戰爭。因此，成立東盟其中一項目的，便是要消除地區惡劣氣氛，利好國家發展經濟促進合作。

有趣的是，爭端處理機制自從東盟成立以來未曾召開過，為什麼呢？雖然東南亞國家簽署加入東盟以後，的確在爭端上表現克制，但並非代表之前的領土紛爭經已自動解決。即使是馬來西亞、印尼、新加坡、菲律賓，這些核心的東盟國家，它們也會間竭爆發邊境衝突，只是衝突不如柏廈威寺般鬧得觸目。

而且，要啟動爭端處理機制必須得到雙方涉事國首肯，這幾乎是無可能的。去年二月，柬埔寨聲稱遭到泰國軍隊侵襲，數度要求東盟派員監察事件，以證明自己受害者的身份，卻礙於成員國對「共識政治」近乎教條式的信奉，泰國利用這個漏洞阻撓身兼主席國的印尼進行斡旋，最終將事件搬到國際法庭接受裁決。

雖然過往國際法庭亦曾處理馬來西亞與印尼的主權爭議，但當時雙方只有軍事僵持，事件並未演變成軍事衝突。柬埔寨這次繞過東盟機制，直接由國際法庭解決爭端，難免大幅削弱東盟威信及權力。這般造法自然無可厚非，不過先例一開，他日其他國家倘若照版煮碗，東盟作為建立互信的制度一定受到打擊。

再過三年，東盟政治安全共同體便將啟動，在區內加強推行民主管治外，藍圖亦有提倡訂定行為準則規範成員國行為。然而在眾多倡議中，仍然以溝通協商作為處理爭議的手法，即使違規亦未見有條文懲罰。有學者指出東南亞缺乏「東盟意識」，「同為一體」的觀念尚未萌生，導致國家互信不足，故此應該給予更多時間國家學習雙方習性。不過，過了接近半個世紀，東盟在制度化的過程上仍然裹足不前，難以使成員國對機制信服，反而更可能向外力求助。長遠下去，只怕更難建立「東盟意識」。

剛果維和任務應重新定位

中非國家剛果兵變叛亂仍然持續，前任軍閥恩塔甘達（Bosco Ntaganda）在東部奇夫省脫離國家軍隊疑似發動「M23」兵變後，剛果政府軍與聯合國駐剛果部隊携手合作，企圖阻止叛軍再進一步進攻東部重要城市戈馬（Goma）。聯合軍駐當地部隊一反常態，在行動中採取先發制人策略，似乎意圖扭轉外間對它「無所作為」的指責。

聯合國在一九九九年開始派遣穩定特派團到剛果（MONUC/MONUSCO），以維和部隊身份負責監察非洲「第一次世界大戰」後剛果的和平進程。至今日為止，特派團軍隊人數高達一萬七千多人[1]，冠絕聯合國駐其他地區的維和部隊，而所需開支在短短一年間更需要接近十五億美元。

雖然成立維和部隊代價高昂，不過它對剛果穩定的效益經常遭人垢病。尤其是維和部隊成立初期，聯合國安理會顯然欠缺周密安排，以為派遣維和部隊到剛果，以中立身份進行調停工作，執行中非國家簽署的停戰協議，和平便自然降臨。這種危機處理機制明顯仍然依循著聯合國的傳統維和路線與手法，安理會希望可以降低聯合國的參與程度，減少干預國家自主權。

上述考慮確實反映後冷戰時代聯合國對干預成員國內政的迴避態度，特別是美國對索馬里的「人道干預」行動慘淡收場後，許多國家吸取經驗，對介入主權國傾向一個模稜兩可的立場，焦點更著眼於實際利益。不過，這種心態最終對幾乎分裂的剛果全無任何幫助。

相反，維和部隊多番被人權組織批評，斥其並未履行「保衛平民」的責任。結果，維和部隊進駐剛果期間，仍然有暴徒到處肆虐殺人，姦殺婦女的情況無所改善。無論行兇者是紀律鬆散的國家軍隊，或者是佔領一隅的軍閥領袖。另一方面，部隊後來協助金沙薩政府，將曾與政府為敵的軍閥成員重新融入社會，是次起事領袖恩塔甘達便是其中之一。最終，恩塔甘達再次發動叛亂。

這次事件突顯聯合國的策略全盤失誤，安理會必須重新審視維和方法。第一、恩塔甘達能組織聯合一眾圖西族人，發動兵變，剛好反映維和部隊對前軍閥的了解未夠深入。文化因素自然是其中一個原因。聯合國維和部隊成員國來自五湖四海，「雜排軍」對當地多元種族間的衝突缺乏了解，即使靠強攻硬闖，也只是治標不治本，更可能加深雙方怨恨，無助移除衝突原因。安理會成員反而應該多派非武裝部隊到當地進行訪問、交談，建立互信基礙，才可以發揮聯合國的調停角色。

另一方面，M23的成員多為圖西族人，即使盧旺達多次否認有份參與，聯合國成員顯然明白它在背後暗助叛軍一把。因為圖西族人與剛果東部的胡圖族人一直有宿怨，難料事件會否激起當地族人自行武裝，保衛民族安全，民族間互相猜疑，這樣要重新團結國家便難上加難。聯合國此時此刻，固然要積極阻止M23進軍戈馬，另一方面，更應該派員到盧旺達進行交涉施壓，切斷叛軍背後的援助。只有這樣，聯合國才可以開始建立真正的和平進程。

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[1] http://www.securitycouncilreport.org/site/pp.aspx?c=glKWLeMTIsG&b=8102689

調查「阿拉法特事件」將以巴關係推向火線

前巴勒斯坦自治政府主席阿拉法特（Yasser Arafat）死因案再次成為國際新聞焦點。最新證據顯示，這名巴人民族英雄八年前突然患病辭世，懷疑與釙中毒有關。如今種種跡象顯示以色列大有可能參與甚至策劃事件，相信日後開棺驗屍的結果定會將以巴關係白熱化。

製造釙這種高放射性物質的過程十分困難，主要用在軍事及科研項目上。而且元素不能隨便在市場購入，基本上用家必須要有大型核反應堆才能正常運作。這些考慮起碼大大降低了個人行為的可能性，畢竟有關操作理應需要大量人手，而且核反應堆設施並非輕易能夠進出，所以欠缺重量級人物或組織支持，根本難以行動。雖然以色列一直表示自己並無研發任何核武器科技項目，不過外間揣測以國藏有大量核武器，而且美國大有可能在背後支援，絕對有能力生產釙元素。

客觀因素而言，以色列政府有需要對阿拉法特進行暗殺嗎？若論九十年代，以巴關係受惠於《奧斯陸和平協議》（Oslo Peace Accords）締結的和平氛圍影響，縱然雙方偶有衝突，然而整體上以色列政府對付的都是哈瑪斯。然而踏入千禧，以巴關係迅速惡化，阿拉法特重新發動「起義」（Intifada），恐怖襲擊在以國境內屢見不鮮，以色列則加速在巴勒斯坦境內拓展殖民區，且一度要求將阿拉法特驅逐為藉口，將他軟禁，更數度向阿拉法特住處範圍施予襲擊。從這些表面跡象顯示，當時以色列政府派員暗殺阿拉法特，似乎不無可能。至於行兇者是否聞風喪膽的摩薩德集團，這個就不得而知了。

這篇評論並非偵探小說，無意猜度行兇者的身份。事實上，無論行兇者是誰也好，自從偵察報告刊出以後，許多人都將事件與以色列構上關係，便自動對以巴關係造成壓力，巴人自治政府執政黨法塔赫（Fatah）與領袖阿巴斯（Mahmoud Abbas）更將首當其衝。阿巴斯當選出任巴人自治政府總理後，致力推動外交渠道與以色列達成和解。不過，自治區內經濟低迷，已經釀成民怨四起，加上巴人自治政府在西岸周圍設置圍牆，西岸已有激進組織討論發動第三次「起義」對抗自治政府。

在這個客觀形勢下，阿巴斯斷不會低調處理事件。第一，外交關係緊張可有助法塔赫轉移視線，分散國內反對派力量。第二，調查事件對巴人的負面影響甚少，假如証實以色列有份參與事件，大可為巴人提高道德高地，在國際舞台爭取更多同情心，畢竟以色列的政治暗殺行為素來惹人非議，調查結果可以突顯以色列的非法性，為巴人換取理據支持獨立，加速實現「兩國論」。況且，即使事件與以色列無直接關係，巴勒斯坦亦無虧損，畢竟事件只為調查民族英雄死因，阿巴斯事後大可指調查絕無他意。所以，無論如何，阿巴斯將會高調處理事件，至少這應該是區內普遍支持的做法。