東盟路線對「新亞太條約」的借鏡

印尼外交部長馬提（Marty Natalegwa）在訪美期間倡議成立一條覆蓋亞太地區的新條約，希望藉此加強國家互信，打破亞太地區近日接二連三的緊張局勢。馬提建議新條約應該參照東盟骨幹條文《東南亞友好合作條約》作為藍本，並強調區內不能接受單一國家在地區內「具有不受制約的優勢」，以及任何由大國紛爭造成的不穩定狀況。雖然相關建議重彈舊調，似乎只是複製「東盟模式」〈ASEAN Way〉到亞太地區，但對建構亞太地區合作制度的意義重大。


新加坡、馬來西亞、印尼等東盟五國在1976年簽署《東南亞友好合作條約》，從國際法角度承認成員國之間的主權範圍，為成員國之間建立互信基礎。冷戰結束後，東盟擴張，條約成為了東南亞國家加入的必要條件。為保持東盟在區內的影響力，東盟將條約延伸到其他地區組織，包括「東盟＋３」、東亞峰會等國際合作領域上，要求所有合作對象先承認東南亞國家主權。


條約背後的邏輯主要有二：第一、透過有國際法律效力的條約，為東南亞國家之間帶來適當規範。東南亞國家在獨立初期互相敵視，擔心鄰國侵犯自己領土，再受到冷戰意識形態對立的氛圍影響，國家需要尋求共識承認領土邊界，確保鄰國遵守條約精神，從而集中資源到國家經濟發展，穩外安內。


第二、條約最初版本主要針對東南亞國家，東盟成員國透過此條約建構出一個共同身份，從社會文化角度建立互信，長遠而言，更有助規範國際爭議。「東南亞」這個概念直到二戰前仍然相當模糊，例如，日本推舉大東亞共榮圈政策時，便用「南洋」形容今日東南亞地區以及部份太平洋島國；東南亞盟軍司令部反擊日本時，便將東南亞視為「要將日本人驅逐的地方」。大概直到東盟成立，成員國鼓吹東南亞「和平、自由、中立」，今日的「東南亞」才出現一個載體。條約的作用便是將這個共同概念制度化，讓東盟有效代表東南亞。


縱然東盟成員國之間屢有紛爭，但這些問題都沒有升溫到武裝衝突，與條約背後的精神不無關係。印尼提倡的新條約，從表面上看確實只是將《東南亞友好合作條約》重新包裝，但如果條約將對象從東南亞擴大到亞太區，要求簽署國承認區內國家主權，透過國際法約束國家解決紛爭的途徑，對「無秩序狀態」的亞太地區意義重大。

東盟版本的《萬曆十五年》？

在許多歷史學家眼中，明神宗萬曆十五年，相比起萬曆年代其他內外困局，理應是明帝國史上最無風無浪的一年。然而「大歷史觀」學家黃仁宇筆下的《萬曆十五年》卻打破了這套論述。黃仁宇在書中點出選出六個風雲人物加以描繪，突顯出官場受到一套僵化的傳統思想系統束縛，無所作為。雖然表面呈現一幅符合英文書名《1587: A Year of No Significance》無關痛癢的畫像，但卻為明帝國覆亡播下種子。

柬埔寨過去兩周舉行了東盟峰會(ASEAN Summit)及東亞峰會(East Asia Summit)，分別通過了《東盟人權宣言》以及「區域全面夥伴經濟關係」(RCEP)。前者加緊東盟十國在人權議題上的共識，後者則以「東盟加六」為主軸強化東盟與中、日、韓、澳、新、印的自由貿易關係，從外觀而言，東盟主導的區域網絡看來更加鞏固了。

不過，這兩項決策對東盟帶來的正面影響程度有限，其他嚴峻議題按下不表，即使2012年的兩個峰會不至於no significance，但卻也不見值得載歌載舞。

首先，東盟推動《人權宣言》，是一種從上而下的執行方法，並無任何配套保護及推動公民社會，而且當中對保障「公民權利」附設條件，例如不得挑戰國家安全、公共秩序等等。但相關的詮釋權卻往往由執法者掌握，大多成員國的司法系統獨立性存疑，《人權宣言》難免成為紙老虎。

RCEP雖然對發展中國家提供更大彈性，將幾個「東盟加一」的雙向貿易網絡多邊化，而且包括中國、印度兩個龐大市場，有助東北、東南亞經濟上互相依賴，理應促進東亞區域化。

但美國要繼續「重返亞太」任務，務必會循著「跨太平洋戰略經濟夥伴關係」(TPP)路徑打進亞太市場。區內經濟體系較完善的，例如新加坡、馬來西亞、日本，對TPP自然趨之若鶩；但柬埔寨、老撾等國家卻仍需要差別待遇的條文扶助國家新興經濟行業。而且，TPP同時屬於白宮對東亞外交戰略的重要一環，透過吸納區內其他國家平衡中國崛起的力量。TPP與RCEP長時間對峙，定會窒礙區域建立一體意識。

更重要的，是東盟地區對地區安全仍然缺乏共識。今年七月在金邊舉行的首次東盟峰會(東盟憲章規定東盟主席國每年需要舉行兩次峰會)，以未能達成共識向中國抗議南海的擴充政策告終，是為四十五年來前所未見的結果。今次峰會上未再提及有關地區安全問題，純粹拖延策略，東盟十國終須建立共識，為區域安全尋求統一口徑。不然，東盟最後必定會分開成親美/親中兩派，撕裂整個區域組織。到時候，四十五年的區域化工程將毀於一旦。

2012年看似平平無奇，然而東盟前途卻滿佈陰霾。到底能否在2015年實行共同體前建立更多共識，這要視乎成員國目光能否超越國家利益，放眼到區域上；否則今次峰會將會奠定東盟瓦解，儼如《萬曆十五年》下的明帝國。

泰柬衝突突顯東盟制度不足

泰國、柬埔寨持續一年多的外交僵局終於有緩和跡象：兩國部隊分別撤離了駐守柏夏威寺（Preah Vihear Temple）附近區域，為該地設立暫時性的「非軍事區」（Demilitarized Zone）。不過國際法庭早於去年七月已經裁定以上安排，雙方卻在事隔一年之後才開始執行撤軍，正好突顯東盟內部缺乏一套有效機制解決成員之間的衝突。

事實上，東盟並非沒有爭端解決機制。根據《東盟憲章》第二十四條，成員國如有任何衝突未能解決，理應按照《東南亞友好合作條約》規定，成立高級委員會向爭端國提出解決方法。不過，採取有關安排的前提是，東盟必須獲得所有爭端國同意。否則，問題將會在峰會上討論並商議。

需知道，東盟成立之前，東南亞地區關係緊張，除了對抗共產主義在地區抬頭以外，國家之間仍然受到歷史及殖民主義的餘波影響，關係反覆無常，更隨時爆發出地區戰爭。因此，成立東盟其中一項目的，便是要消除地區惡劣氣氛，利好國家發展經濟促進合作。

有趣的是，爭端處理機制自從東盟成立以來未曾召開過，為什麼呢？雖然東南亞國家簽署加入東盟以後，的確在爭端上表現克制，但並非代表之前的領土紛爭經已自動解決。即使是馬來西亞、印尼、新加坡、菲律賓，這些核心的東盟國家，它們也會間竭爆發邊境衝突，只是衝突不如柏廈威寺般鬧得觸目。

而且，要啟動爭端處理機制必須得到雙方涉事國首肯，這幾乎是無可能的。去年二月，柬埔寨聲稱遭到泰國軍隊侵襲，數度要求東盟派員監察事件，以證明自己受害者的身份，卻礙於成員國對「共識政治」近乎教條式的信奉，泰國利用這個漏洞阻撓身兼主席國的印尼進行斡旋，最終將事件搬到國際法庭接受裁決。

雖然過往國際法庭亦曾處理馬來西亞與印尼的主權爭議，但當時雙方只有軍事僵持，事件並未演變成軍事衝突。柬埔寨這次繞過東盟機制，直接由國際法庭解決爭端，難免大幅削弱東盟威信及權力。這般造法自然無可厚非，不過先例一開，他日其他國家倘若照版煮碗，東盟作為建立互信的制度一定受到打擊。

再過三年，東盟政治安全共同體便將啟動，在區內加強推行民主管治外，藍圖亦有提倡訂定行為準則規範成員國行為。然而在眾多倡議中，仍然以溝通協商作為處理爭議的手法，即使違規亦未見有條文懲罰。有學者指出東南亞缺乏「東盟意識」，「同為一體」的觀念尚未萌生，導致國家互信不足，故此應該給予更多時間國家學習雙方習性。不過，過了接近半個世紀，東盟在制度化的過程上仍然裹足不前，難以使成員國對機制信服，反而更可能向外力求助。長遠下去，只怕更難建立「東盟意識」。

傳統安全概念仍然困擾亞洲區域合作

在國際關係學術定義上，安全(security)可以簡約地分為傳統(traditional)及非傳統(non-traditional)。前者主要涉及軍事行動，以國家為行動單位。上世紀軍備競賽間接促成兩次世界大戰，目的希望捍衛/擴充國家領土，到冷戰時期兩大陣營受制於核威脅，講究陣營之間勢力均等。相反，非傳統主要在冷戰終結後才興起，定義較含糊：凡不屬「傳統」的安全考慮，包括恐怖主義、糧食或氣候危機都會被列入其中，由於受影響範圍通常跨越國界，較多以「人」，而非國家，作為考慮因素。

後冷戰時代，美國成為唯一超級大國，軍事力量遠超其他國家，自然可以著眼於區外的「非傳統安全」議題，保持其影響力。然而，亞洲國家並未受蘇聯解體影響，仍然深受傳統式安全思維決定外交方向，日本、菲律賓等多個美國盟友更憂慮白宮將會撤出地區而驚恐不定。區內國家長期互不信任，就連東盟組織成員國之間亦會偶而發生衝突，因此區域合作從不深入。這個趨勢對逐漸追求「區域化」，以解決「非傳統安全」作為要務的世界潮流，難免產生抵觸。

亞洲國家(主要指東亞及南亞)致力爭取領土完整，對有爭議土地寸土不讓。近三年，中國與越南、菲律賓就南海島嶼主權上經常發生衝突，將美國日本印度等區外大國介入主權糾紛之中，區域緊張局勢急遽上升，國內更有網民支持解放軍硬起來，佔領南海，甚至與越、菲開戰。何況南海純粹區內糾紛的冰山一角，朝鮮核危機、中印矛盾的白熱化等。即使日韓兩國同屬美國盟友，亦時為竹島/獨島的主權進行罵戰。

專門研究軍備買賣的國際智庫組織SIPRI指出，印度的武器進口量已經達到全球第一，亞洲國家亦占全球的首五席。這固然與它們本身對外國武器依賴不無關係，但假如國家對周邊安全有信心，那麼這幾年來增加軍火支出就不乎邏輯了。儘管這可以是外交姿態，事實反映出亞洲國際關係仍然不太和諧。

雖然外間認為亞洲國家可以憑藉打擊跨國販毒、海洋安全等非傳統議題上的合作，增強互信，從而避免發生軍備競賽的傳統安全挑戰。不過亞洲國家本來種族多元化，與拉美、歐洲、中東種族背景類近的地區大相逕庭，而且東亞國家的民族意識十分熾熱，很容易變成國家民族衝突的催化劑。這些問題實際上較難靠簡單的合作解決。反而國家時為領土主權發難，更有機會危及合作關係。而且應對非傳統安全挑戰的決定通常基於現實需要，對凝聚「區域一體化」意識未必有長遠效用。解決亞洲國家信任情況，只有達到真正的「擱置爭議，共同開發」，將之具體及制度化，才能除去區域合作的巨大障礙。

增購軍備，東亞、南亞勢將成為戰爭熱點？

著名國際安全研究智庫，斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）日前指出過去四年（2007年至2011年）的武器交易較上一個年度（2002年至2006年）多出百分之二十四。當中亞洲國家的軍備進口量冠絕全球，印度更取代中國，成為世界第一大軍械入口國，占全球一成，其次是南韓、巴基斯坦、中國，然後是新加坡。由此可見，東、南亞地區仍然十分依賴外國武器。

這個趨勢發展下去，似乎應驗了部份學者預言，亞洲國家將會相繼出現軍備競賽：面對周邊國家的軍械威脅，國家將會購入或研發更多軍備加強自己國土安全，結果觸發其他國家效法，情形似走入無底深淵一樣，大有可能重蹈第一次世界大戰覆轍。同一時間，亞洲去殖民化的過程未曾完成，國家之間尚為領土問題鬧得僵持。假如國家政府稍為處理失當擦槍走火，戰爭如箭在弦。

筆者不排除以上悲觀發展可能。事實上，早於冷戰結束後已經有學者發出類似警告，特別當時北京與西方國家關係惡劣，加上美國撤出菲律賓，而中國亦逐漸具備挑戰日本的能耐，情況使人憂心。

不過，進口軍備與擁有軍備是兩個截然不同的概念。印度大幅進口軍備，部份原因固然是回應安全考慮，既要面對巴基斯坦、中國等印象欠佳國家的威脅，又要準備迎接國內恐怖份子隨時襲擊，自然要時刻保持一定軍備數量。另一邊廂，依賴外國武器同時反映國家軍械發展質量尚未成熟，即使印度早前曾表態希望大幅增加本土貨品，然而事與願違，必須向俄羅斯這個傳統兵器賣家招手。日本和南韓面臨相近窘境。

相反，中國雖然減少進口軍備，然而國內的軍火生產商卻成功開發大量兵器，過去四年間，中國的出口量急升近一倍，成為全球第六大出口國，更是全亞洲最大的出口國。儘管如此，中國貨品的主要目的地仍是巴基斯坦、伊朗及非洲部份國家，短期內難登大雅之堂。況且，歐美國家對華仍然實行武器禁運，故中國可選擇的進口商有限。

以一個國家進出口多寡來決定該國外交政策方向，難免以偏概全。第一，美、俄、德、法、英依然壟斷了全球軍火出口市場，如果以上述邏輯推拷，最危險的地方似乎是歐洲，因為它們擁有製造軍械的能力，比只能依賴進口維生的國家更可怕。第二，以上數字反映的只是合法及已登記的交易，許多非法走私項目並未列入考慮之列。除了埃及以外，非洲任何一個地方均不是全球二十大軍火進口國之一，然而當地戰亂頻仍，童兵、軍閥問題嚴重，槍從何來？

進口軍火有時候是一種外交姿態，多於一種劍拔弩張的形勢。以星馬為例，兩國同時列入全球首二十軍火進口商之一，不過雙方自獨立以來並未發生過任何軍事衝突。增加軍備其實亦可解讀成為震懾力的表現，從而阻止鄰國輕率發動侵略。自從成立東盟以後，雖然區內偶然發生邊境衝突，然而東南亞地區戰事數量已經大幅下滑。

現時東亞及南亞地區不穩，歸根究底，因為區內國家缺乏互信，現有合作機制就如無牙老虎一樣，無力威嚇違規國家(尤其大國)，加上美國積極介入區域事務，致使國家對軍火仍然十分依賴。要解決現時問題，唯有在現行制度上增添更多具有法律約束力的條文，鼓勵國家減少軍備，才可以增強區內互信，阻止戰事發生。

區域組織介入成員國內政 國家主權只剩軀殼

法國總統大選在即，現任總統薩爾科齊將競逐連任，與社會黨代表奧朗特（Francois Hollande）爭奪總統寶座。不過薩爾科齊形象欠佳，五年施政備受爭議，近來民調更顯示其支持度落後於人。左翼團體在國內形勢大好，眼見有機會重返愛麗舍宮。然而奧朗特打算重新商討歐盟的新財政條約，而且經濟政綱與周邊右翼國家相左，外交關係可見並不樂觀。日前德國、英國、西班牙及意大利領導人分別支持薩氏連任，更表示無意與奧朗特進行會談。歐盟國家如此明目張膽干預盟友內政實屬罕見，而且國外領袖與國內民眾偏好出現落差，突顯出地區利益與國家利益之間的角力及衝突。

冷戰初期，世界各地瀰漫著一種劍拔弩張的氛圍，有國家為求自保免受牽連，與周邊國家建立合作關係，組成區域組織，希望可以保持國家經濟復甦、發展。西歐國家最初組成歐洲煤鋼共同體，東南亞國家建立東盟，均與當時的政治氣候扯上關係。冷戰結束後，這些合作不但沒有因而瓦解；相反，聯合國基於無力制定有效措施應對所有國際問題，選擇採取下放更多權力予區域組織的策略，維繫各地和平。於是，這些組織大多從本質上的經濟和外交合作演變成為跨越政治、經濟、安全範疇的體系，成員國之間合作領域自然愈來愈多，接觸愈來愈頻密。

伴隨著緊密合作的同時，其實隱含了另一種意料不到的效果，那就是蠶食掉國家主權。儘管目前只有歐洲建立了一套凌駕國家主權的合作系統，包括歐洲議會、歐洲中央銀行等等，但區域合作間接都會削弱國家一定程度的自主能力，東盟便是最佳一例。東南亞國家歷史複雜，占地又少，領導人對「妥協國家主權」之說噤若寒蟬，這方面從成立東盟的「曼谷宣言」可見一斑。而且東盟為捍衛成員國主權，它們的決策機制只會透過「磋商、共識」等尋得結論，甚至對評論成員國的國內政治情況都諱莫如深。然而，受到美國及西方國家的輿論壓力影響，東盟終於開口「干涉」成員國內政，先後組成「三頭馬車」介入柬埔寨，又批評緬甸軍政府造成人道危機，最終這兩個國家為保留合作空間，都作出妥協姿態，可見東盟的舉動曲線否決了早前崇尚的「不干涉原則」。縱然妥協是自己選擇的，但上述事例可見國家主權與區域利益產生抵觸，避無可避。

那麼，如果換過頭來，國家選擇不加入區域組織，可以有效保留國家主權嗎？答案似乎是否定的。因為全球化製造了一個另類政治氣候，催生了許多非國家個體以及跨國問題，已非單憑一個國家可以解決，加入區域合作組織促使成員國之間進行政策協調，固然是應付問題的良方，不過賠上絕對意義上的主權以及部份自主能力，已經成為大勢了。

委國大選 拉丁美洲再變天？

拉美國家委內瑞拉將於今年十月進行總統大選，日前卡普萊斯基（Henrique Capriles Radonski）從反對派聯盟「民主團結」初選中勝出，將會挑戰競逐第三次連任的總統查韋斯（Hugo Chavez）。雖然查韋斯在位至今己有十三年，通脹嚴重及罪案頻仍集結了更多不滿這位左翼強人的聲音。查韋斯在拉美地區地位顯赫，假如委國政壇發生地震，新政府選擇中間偏右的路線，對國內以及拉美地區近的左翼格局有什麼影響呢？

首先，查韋斯有敗選的可能嗎？以近一兩年的走勢，似乎是有可能的。過去三次總統選舉，查韋斯的得票率都徘徊在百分之五十五與百分之六十左右，更出現遞增的情況，可見他在國內有一定的支持者，而且他實行的福利及公共政策確實惠及百姓，例如國內貧窮人口比例下降了一半，醫療及教育配套得到改善。不過委內瑞拉的經濟政策民粹色彩濃厚，經常動用國家出口石油所得，慷慨將收入分配到基層市民，反而對許多基建規劃比較吝嗇。再者，其左傾思維傷害了許多中小型商人的利益，使「尊重私有產業」一類議題成為反對派挑戰政權的理據及口號。儘管查韋斯近來逐步扼緊公民及傳媒自由，例如公投通過修憲准許總統無限期參選連任等等，又大搞個人崇拜，不過他自己身患癌症，近日女兒又被爆出在網上炫耀手上擁有大量美鈔，大大打擊這名「反美鬥士」的英雄形象。

同一時間，委國的反對派開始有冒起的跡象。兩年前的國會選舉，執政陣營失去了占有議會三分之二議席的絕對優勢。是次反對派又能一扭以往四分五裂的頹風，不但首次成功舉行初選選出具代表性的領導人物，更成功集結三百萬選民，及一眾反對查韋斯的贊助人撐腰。許多參與初選的選民更佩服年僅三十九歲的卡普萊斯基政綱吸引，反對派承諾改革現有國企弊病，改善國家行政架構，這些都對症下藥，刺向查韋斯的要害。雖然官媒發佈消息，指查氏支持度仍然超過六成，但是隨著更多政綱或黑材料出爐，情形就似香港的豬狼之爭一樣，未見明朗。

假如查韋斯不幸敗選，拉美地區發展鐵定會扭轉局面。查韋斯既打響了「二十一世紀社會主義」牽動拉丁美洲左翼政黨抬頭，挑戰美國為首的新自由主義思想；又大力推動區域合作，任內建立了美洲玻利瓦爾聯盟（Bolivarian Alliance for the Americas）和拉美及加勒比國家共同體（Community of Latin American and Caribbean States），透過合作組織對抗美國的霸權，華府積極策劃的美洲自由貿易區計劃都被逼擱置。委內瑞拉在拉美地區主義扮演重要角色，並非全賴他的反美策略，相反他不斷資助玻利維亞、巴布達等區內友好國家開發經濟，試圖塑造地區「大佬」的身份。不過假如查韋斯下臺，需要強人領導的社會主義運動定然要停下來。首先，卡布萊斯基承諾必然壓抑國內嚴重的通脹問題，而委國的通脹卻源於查韋斯大灑金錢的作風。那麼要避免向基層開刀，他便得向區內同胞下手，減少經濟援助。第二，拉美的地區發展比較注重領袖之間的個人關係，查韋斯能夠充分利用個人魅力建立友好，才可以有其「大佬」級的形象。相反，卡布萊斯基似乎在有關議題上傾向沉寂，他又自認受巴西前總統盧拉啟蒙，假如全盤吸納盧拉的務實風格，欠缺查韋斯鮮明堅定的反美立場，未必可以更進一步推動區域一體化。