用零和思維拆解印緬合作

印度總理辛格週日訪問緬甸，成為二十五年來首位出訪緬國的印度總理，雙方領導人會面後更圍繞能源、運輸、及邊界合作等事項簽署了共十二份文件，象徵與實質意義同樣重大。一方面，緬甸軍政府透過昂山素姬選入國會一例，換取歐美解除經濟制裁，恢復外交關係，印緬加強貿易上往來，改善緬甸經濟狀況，挽回軍政府一點面子。另一方面，印緬在如此關鍵時刻展開密切合作，可以釋去西方對德里的外交壓力，又可贏得奈比都的好感，對印度「東望」政策提供一大助力，與中國在東南亞地區的競爭將會越演越烈。


如果以零和心態觀察印緬關係，緬甸親西方的曖昧態度應當犯上「嚴重傷害了中緬六十多年的兄弟情結」的重罪。先是去年九月，登盛為回應國內民眾訴求，放棄與中國電力投資集團合作修建的密松水壩（Myitsone Dam）；今年五月，美國國務卿希拉里又宣佈放棄多年來對緬甸的制裁，並鼓勵美商於當地進行投資。印度此番與緬甸合作項目上，居然包括了兩項新的水電計劃工程，甚有沖著中國而來之勢。


中國印度近幾年關係不佳，對北京而言，這與表現具侵略性的「東望」政策不可分割。印度近二十年間開始崛起，建立大國形象成為歷屆印度政府的重要任務，而且印度國民對六十年代中印邊境戰爭戰敗一事耿耿於懷，於是對東南亞國家虎視眈眈。九十年代中期，德里積極與東盟部份成員合作發展水利以及經濟項目，成為該地「東盟加三」以外的重要國家。最近一年，印度明顯刻意介入南海紛爭，更支持越南立場將問題國際化，這肯定是觸動中國神經。


印緬合作對中國來說，都是百般滋味在心頭。一直以來，印度與緬甸偶然會有雙邊合作的項目進行，例如兩國的水電計劃於二零零四年便開始了，然而一籃子的全方位合作，這次卻是首次。中國既明白緬甸的經濟狀況如今需要外來催化劑，卻亦焦慮緬甸有朝一日變得與東盟成員國一樣，自此與中國貌合神離：在經濟上與中國互惠互利，在安全戰略上卻依賴西方國家，平衡中國威脅。地緣政治考慮上，緬甸一直通過雲南昆明向中國提供天然氣；另一方面，雲南省與緬甸邊境接釀，同時又鄰接孟加拉灣，對中國的海上運輸悠關重要。更重要的，緬甸可以稱得上是東盟唯一一個「真心」支持中國的成員國，尤其以現時鬧僵的中國─東盟關係上，緬甸的政治立場具有絕對的影響力。故此，北京希望能夠在奈比都保持著「大哥」地位，這對中國的外交、經濟及安全都有莫大關係。

傳統安全概念仍然困擾亞洲區域合作

在國際關係學術定義上，安全(security)可以簡約地分為傳統(traditional)及非傳統(non-traditional)。前者主要涉及軍事行動，以國家為行動單位。上世紀軍備競賽間接促成兩次世界大戰，目的希望捍衛/擴充國家領土，到冷戰時期兩大陣營受制於核威脅，講究陣營之間勢力均等。相反，非傳統主要在冷戰終結後才興起，定義較含糊：凡不屬「傳統」的安全考慮，包括恐怖主義、糧食或氣候危機都會被列入其中，由於受影響範圍通常跨越國界，較多以「人」，而非國家，作為考慮因素。

後冷戰時代，美國成為唯一超級大國，軍事力量遠超其他國家，自然可以著眼於區外的「非傳統安全」議題，保持其影響力。然而，亞洲國家並未受蘇聯解體影響，仍然深受傳統式安全思維決定外交方向，日本、菲律賓等多個美國盟友更憂慮白宮將會撤出地區而驚恐不定。區內國家長期互不信任，就連東盟組織成員國之間亦會偶而發生衝突，因此區域合作從不深入。這個趨勢對逐漸追求「區域化」，以解決「非傳統安全」作為要務的世界潮流，難免產生抵觸。

亞洲國家(主要指東亞及南亞)致力爭取領土完整，對有爭議土地寸土不讓。近三年，中國與越南、菲律賓就南海島嶼主權上經常發生衝突，將美國日本印度等區外大國介入主權糾紛之中，區域緊張局勢急遽上升，國內更有網民支持解放軍硬起來，佔領南海，甚至與越、菲開戰。何況南海純粹區內糾紛的冰山一角，朝鮮核危機、中印矛盾的白熱化等。即使日韓兩國同屬美國盟友，亦時為竹島/獨島的主權進行罵戰。

專門研究軍備買賣的國際智庫組織SIPRI指出，印度的武器進口量已經達到全球第一，亞洲國家亦占全球的首五席。這固然與它們本身對外國武器依賴不無關係，但假如國家對周邊安全有信心，那麼這幾年來增加軍火支出就不乎邏輯了。儘管這可以是外交姿態，事實反映出亞洲國際關係仍然不太和諧。

雖然外間認為亞洲國家可以憑藉打擊跨國販毒、海洋安全等非傳統議題上的合作，增強互信，從而避免發生軍備競賽的傳統安全挑戰。不過亞洲國家本來種族多元化，與拉美、歐洲、中東種族背景類近的地區大相逕庭，而且東亞國家的民族意識十分熾熱，很容易變成國家民族衝突的催化劑。這些問題實際上較難靠簡單的合作解決。反而國家時為領土主權發難，更有機會危及合作關係。而且應對非傳統安全挑戰的決定通常基於現實需要，對凝聚「區域一體化」意識未必有長遠效用。解決亞洲國家信任情況，只有達到真正的「擱置爭議，共同開發」，將之具體及制度化，才能除去區域合作的巨大障礙。

增購軍備，東亞、南亞勢將成為戰爭熱點？

著名國際安全研究智庫，斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）日前指出過去四年（2007年至2011年）的武器交易較上一個年度（2002年至2006年）多出百分之二十四。當中亞洲國家的軍備進口量冠絕全球，印度更取代中國，成為世界第一大軍械入口國，占全球一成，其次是南韓、巴基斯坦、中國，然後是新加坡。由此可見，東、南亞地區仍然十分依賴外國武器。

這個趨勢發展下去，似乎應驗了部份學者預言，亞洲國家將會相繼出現軍備競賽：面對周邊國家的軍械威脅，國家將會購入或研發更多軍備加強自己國土安全，結果觸發其他國家效法，情形似走入無底深淵一樣，大有可能重蹈第一次世界大戰覆轍。同一時間，亞洲去殖民化的過程未曾完成，國家之間尚為領土問題鬧得僵持。假如國家政府稍為處理失當擦槍走火，戰爭如箭在弦。

筆者不排除以上悲觀發展可能。事實上，早於冷戰結束後已經有學者發出類似警告，特別當時北京與西方國家關係惡劣，加上美國撤出菲律賓，而中國亦逐漸具備挑戰日本的能耐，情況使人憂心。

不過，進口軍備與擁有軍備是兩個截然不同的概念。印度大幅進口軍備，部份原因固然是回應安全考慮，既要面對巴基斯坦、中國等印象欠佳國家的威脅，又要準備迎接國內恐怖份子隨時襲擊，自然要時刻保持一定軍備數量。另一邊廂，依賴外國武器同時反映國家軍械發展質量尚未成熟，即使印度早前曾表態希望大幅增加本土貨品，然而事與願違，必須向俄羅斯這個傳統兵器賣家招手。日本和南韓面臨相近窘境。

相反，中國雖然減少進口軍備，然而國內的軍火生產商卻成功開發大量兵器，過去四年間，中國的出口量急升近一倍，成為全球第六大出口國，更是全亞洲最大的出口國。儘管如此，中國貨品的主要目的地仍是巴基斯坦、伊朗及非洲部份國家，短期內難登大雅之堂。況且，歐美國家對華仍然實行武器禁運，故中國可選擇的進口商有限。

以一個國家進出口多寡來決定該國外交政策方向，難免以偏概全。第一，美、俄、德、法、英依然壟斷了全球軍火出口市場，如果以上述邏輯推拷，最危險的地方似乎是歐洲，因為它們擁有製造軍械的能力，比只能依賴進口維生的國家更可怕。第二，以上數字反映的只是合法及已登記的交易，許多非法走私項目並未列入考慮之列。除了埃及以外，非洲任何一個地方均不是全球二十大軍火進口國之一，然而當地戰亂頻仍，童兵、軍閥問題嚴重，槍從何來？

進口軍火有時候是一種外交姿態，多於一種劍拔弩張的形勢。以星馬為例，兩國同時列入全球首二十軍火進口商之一，不過雙方自獨立以來並未發生過任何軍事衝突。增加軍備其實亦可解讀成為震懾力的表現，從而阻止鄰國輕率發動侵略。自從成立東盟以後，雖然區內偶然發生邊境衝突，然而東南亞地區戰事數量已經大幅下滑。

現時東亞及南亞地區不穩，歸根究底，因為區內國家缺乏互信，現有合作機制就如無牙老虎一樣，無力威嚇違規國家(尤其大國)，加上美國積極介入區域事務，致使國家對軍火仍然十分依賴。要解決現時問題，唯有在現行制度上增添更多具有法律約束力的條文，鼓勵國家減少軍備，才可以增強區內互信，阻止戰事發生。