新時代下的中國公共外交政策

中國外交部發言人秦剛日前在網上訪談中提及公共外交的重要性，強調中國目前的外交政策為人民服務，由政府媒體相互合作，鼓勵社會各界參與，並向外國公眾推廣國家的政策理念。他更明言公眾是外交的「參與者和推動者」，藉此消弭外國對中國的誤解。

所謂公共外交，與一般大眾認識的官方外交有所分別。雖然兩者同樣以政府為主導，不過後者傳達方式往往局限於對方政府，相反前者則以國家民眾為對象，透過他國民意影響兩國關係。

美國是最先提出「公共外交」這套詞彙的國家，儘管細節不一，不過整體上認同政府以媒體或者文化交流重新包裝美國對外政策，宣揚美國文化，藉此贏取對象國家民眾歡心。聽似玄之又玄，實際上電影院大銀幕播放的荷李活猛片、政黨的海外實習生計畫，只要政府從中參與策劃，同樣可以是公共外交途徑。這種外交手法最理想的結果就是使得外國建構一種「美國=強大+興盛+自由+民主」的方程式，取代其擴張外交政策可能引伸「美國=霸權+帝國+掠奪疆土」的反效果。當中意味與中國統戰策略甚有異曲同工之妙。

中國政府近十年間致力經營「和平崛起」，不但推動博鰲亞洲論壇這類民間色彩濃厚的場合，促進民間外交，甚至參與製作電影行業，設立孔子學院，歌頌共產黨與中華民族友善形象，借此制衡西方國家及鄰近地區的「中國威脅論」，成效似乎未如想像中有效。根據佩尤民調中心（Pew Research Centre）的統計數字，去年較多國家對中國好感度有所提升，然而不滿中國的數字仍然相當牢固。這自然與西方媒體取態有一定關係。再者每逢選舉季節，「中國牌」仍能炒熱，民眾對中國的認知很易便可回復舊有狀態。

不過更重要的，卻是中國近來政策「表裡不一」，一面高唱「和平發展」的溫柔曲調，另一邊廂，解放軍卻加碼開發軍備，積極進行軍事現代化。過去兩年，中國面對南海問題更有摒棄鄧小平時代「韜光養晦」的外交方針，更有跡象顯示軍方打算強硬處理有關爭拗。中國的取態與9/11後的美國獵巫式反恐手法一樣，跟友善形象沾不上邊。

「三星模式」與南韓經濟崛起

三星集團前會長 李健熙

韓國報業巨擘《朝鮮日報》上周發出社論，斥責該國企業集團的三星集團優越性凌駕「法律之上」，儼如享有治外法權。三星集團不但被指縱容旗下手機銷售手法違規，而且涉嫌提交虛假資料，四處阻撓政府委員會進行調查，顯然視法律如無物。南韓雖然早於上世紀末實行民主制度，然而「三星模式」背後的政商勾結問題嚴重，癥結在於國家的財閥勢力已經到達尾大不掉的境地。

1961年朴正熙發動政變奪權，其時南韓經濟疲弱不堪，甚至比北韓共產主義領導下的經濟更差。反共立場鮮明的朴氏上臺後，倡議「指導性資本主義」，大搞經濟開發計劃，並參照日本經濟起飛的發展方向，透過威逼利誘，要脅財閥合作。起初政府仍然處於強勢地位，企業生產量必須達到指定目標，否則不能獲取政府低息借貸。不過稍後美軍宣佈大幅撤出朝鮮半島，朴正熙受制於安全考慮，急須武裝自己軍備，唯有向國內的財閥集團傾斜，實施優惠稅項，扶植市場壟斷，優先處理鋼鐵、造船、電子產品等重、化工業項目，逐漸形成一種「相互依賴」或「相互綁架」的局面。

八十年代，政府更要配合全國邁向「新自由主義」的私有化趨勢，推動金融業自由化，促使財閥收購金融機構及證券公司，方便更多資金流入，甚至發展跨業經營。在亞洲金融風暴前夕，五大財團各涉足多達三十幾種行業。基本上，三星、現代這些大企業已經操控整個韓國經濟命脈。

這種政經氣氛鼓勵許多富商躍躍欲試，包括以零售乾貨起家的三星集團。三星首任會長李秉喆早在三十年代已經成立三星商會，主要出口韓國貨物到中國，後來業務擴張至保險業務、傳媒行業等等。直到政府出動傾斜政策，集團才開始染指電子、造船及化工業，為今日人所共知的「三星共和國」踏出第一步。財閥集團財雄勢大，貧富不均愈來愈明顯，加上傳媒頻頻爆出政治人物與某某巨賈富商勾結，成為民間向威權政府施壓的最佳武器。八十年代末期，南韓要求政治問責的聲音越來越強烈，逼使青瓦臺進行改革，壓抑財團。

不過政治改革衍生了政黨的出現，就連當權派都得組織政黨，面對群眾。這樣再次為財閥製造喘息空間，甚至動用政治獻金作為籌碼，聲言絕不支持反財閥政黨，可見財閥的能耐已經遠超政府所及，甚至反轉槍頭，操控政府。

金融風暴後，立場左傾的金大中政府與國際貨幣基金達成協議，降低財閥過度影響經濟的能力並且加緊監控「官商勾結」。三星集團前會長李健熙曾多次被指控向政治人物提供非法獲利行賄，換取政府包庇逃稅，最終逼使李健熙辭去會長一職。這些問題或者在左翼政府上場的時候得以正視，然而迄自李明博上場，宣揚「CEO治國」特赦多位違規的企業領導層，罰錢了事，甚有「回到過去」的味道。如今「三星模式」的網絡實在太廣泛，再者「人情債」源來有自，社會上受過財團欣惠的人太多，而且他們早已散佈到政商界各階層，勾結問題只怕難以霎時間杜絕。

增購軍備，東亞、南亞勢將成為戰爭熱點？

著名國際安全研究智庫，斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）日前指出過去四年（2007年至2011年）的武器交易較上一個年度（2002年至2006年）多出百分之二十四。當中亞洲國家的軍備進口量冠絕全球，印度更取代中國，成為世界第一大軍械入口國，占全球一成，其次是南韓、巴基斯坦、中國，然後是新加坡。由此可見，東、南亞地區仍然十分依賴外國武器。

這個趨勢發展下去，似乎應驗了部份學者預言，亞洲國家將會相繼出現軍備競賽：面對周邊國家的軍械威脅，國家將會購入或研發更多軍備加強自己國土安全，結果觸發其他國家效法，情形似走入無底深淵一樣，大有可能重蹈第一次世界大戰覆轍。同一時間，亞洲去殖民化的過程未曾完成，國家之間尚為領土問題鬧得僵持。假如國家政府稍為處理失當擦槍走火，戰爭如箭在弦。

筆者不排除以上悲觀發展可能。事實上，早於冷戰結束後已經有學者發出類似警告，特別當時北京與西方國家關係惡劣，加上美國撤出菲律賓，而中國亦逐漸具備挑戰日本的能耐，情況使人憂心。

不過，進口軍備與擁有軍備是兩個截然不同的概念。印度大幅進口軍備，部份原因固然是回應安全考慮，既要面對巴基斯坦、中國等印象欠佳國家的威脅，又要準備迎接國內恐怖份子隨時襲擊，自然要時刻保持一定軍備數量。另一邊廂，依賴外國武器同時反映國家軍械發展質量尚未成熟，即使印度早前曾表態希望大幅增加本土貨品，然而事與願違，必須向俄羅斯這個傳統兵器賣家招手。日本和南韓面臨相近窘境。

相反，中國雖然減少進口軍備，然而國內的軍火生產商卻成功開發大量兵器，過去四年間，中國的出口量急升近一倍，成為全球第六大出口國，更是全亞洲最大的出口國。儘管如此，中國貨品的主要目的地仍是巴基斯坦、伊朗及非洲部份國家，短期內難登大雅之堂。況且，歐美國家對華仍然實行武器禁運，故中國可選擇的進口商有限。

以一個國家進出口多寡來決定該國外交政策方向，難免以偏概全。第一，美、俄、德、法、英依然壟斷了全球軍火出口市場，如果以上述邏輯推拷，最危險的地方似乎是歐洲，因為它們擁有製造軍械的能力，比只能依賴進口維生的國家更可怕。第二，以上數字反映的只是合法及已登記的交易，許多非法走私項目並未列入考慮之列。除了埃及以外，非洲任何一個地方均不是全球二十大軍火進口國之一，然而當地戰亂頻仍，童兵、軍閥問題嚴重，槍從何來？

進口軍火有時候是一種外交姿態，多於一種劍拔弩張的形勢。以星馬為例，兩國同時列入全球首二十軍火進口商之一，不過雙方自獨立以來並未發生過任何軍事衝突。增加軍備其實亦可解讀成為震懾力的表現，從而阻止鄰國輕率發動侵略。自從成立東盟以後，雖然區內偶然發生邊境衝突，然而東南亞地區戰事數量已經大幅下滑。

現時東亞及南亞地區不穩，歸根究底，因為區內國家缺乏互信，現有合作機制就如無牙老虎一樣，無力威嚇違規國家(尤其大國)，加上美國積極介入區域事務，致使國家對軍火仍然十分依賴。要解決現時問題，唯有在現行制度上增添更多具有法律約束力的條文，鼓勵國家減少軍備，才可以增強區內互信，阻止戰事發生。

回望東亞的黑金政治

這次香港特首選舉幾近撕裂建制陣營，先有「感情缺失論」，後有「西九風波」、「僭建門」等醜聞，娛樂味道十足，港人對政聞的投入感亦算前所未聞。最近一摏「黑金風暴」將梁營捲入政治旋渦，使人聯想起日本、韓國、台灣等地方的黑金醜聞。縱使這些地方的民主發展比香港先行一步，然而黑金問題往往與政府領袖扣上，難免令人質疑，到底民主制度是否會催生黑金政治呢？

無論是台灣、日本、以及韓國，三個地方的黑幫勢力，早於在政體進行民主化之前，已經各種政治勢力建立關係。三地之中以日本為先，日本黑幫勢力早在明治維新初期組成政商關係網，招攬建築工人擴大組織，並開始靠攏政治人物，希望撈取利益，有部份黑幫人物更與政府合力打擊反對派活動。三十年代，日本軍國主義抬頭，山口組等黑幫甚至加入極右民族主義政團，成立地下組織，協助軍事集團進行暗殺活動，換來的經營合法及非法經濟活動的權利。後來二戰結束，美國佔領日本，曾經企圖打斷黑幫與政府的羈絆。不過礙於外間冷戰氛圍，加上白宮有意栽培日本國內的保守勢力，黑幫組織才得以捲土重來。而他們開始改組自己的形象包裝，與國會(主要右翼)議員的關係更加緊密，更有右翼組織透露自己大部份成員都身兼黑社會要職。最重要一點，日本的黑幫是合法組織。

韓國與台灣的黑金政治跟日本有點相近，同樣與國外的政治氣候有密不可切的連繫，政府情願容忍，甚至鼓勵黑道人物打擊左翼運動，即使國內充斥暴力風氣，政府通過都選擇視而不見。他們同樣嘗試將黑幫收入投資到正當生意，透過洗錢進行利益輸送，不過實力自然無法與日本山口組匹敵，相比三地，韓國的黑幫介入政治倒不如台、日。台灣的黑金政治在李登輝治下更加發揚光大，容許黑道人物進行貪污賄選，造成「黑道治國」的局面；一O年，五都選舉期間發生的槍擊事件，保護國民黨參選人連勝文的，正是台灣黑社會竹聯幫堂主。

三地的政治體制轉型，催生了更多所謂「黑白共生」的情況，這是民主制度的一項敗北嗎？這些地區的黑幫勢力強盛，與民主改革前的政治狀況有關。政府對他們的容忍，間接培育出一個接著一個勢力龐大的跨國販罪集團。加上改革初期，這些團體懂得動用政治網絡鞏固政客及黑幫之間的利益。一般情況下，政客需要大量選舉經費支持，而且黑幫人物財雄勢力，故他們無意與飯碗作對。久而久之，這種關係制度化了，尾大不掉。不過選舉制度的出現，只是將黑金政治掛勾的方法轉換了形式，而非導政黑金政治的原因。相反，一個政治制度封閉的國家 (如蘇哈托時期的印尼政府) 更有推動黑金政治的動機，既需要與他們合作走私軍火糧食毒品，而且制度缺乏透明度，政治人物毋須對民眾問責，大可慷慨解囊讓非法集團肚滿腸肥。

香港有幸，黑金與政治的扣連未如以上地區嚴重，而且財力似乎遠不及地產富商。但除了將「黑金政治」當作茶餘飯後的話題外，政府及執政者必須認真考慮，如何杜絕事件發生。

區域組織介入成員國內政 國家主權只剩軀殼

法國總統大選在即，現任總統薩爾科齊將競逐連任，與社會黨代表奧朗特（Francois Hollande）爭奪總統寶座。不過薩爾科齊形象欠佳，五年施政備受爭議，近來民調更顯示其支持度落後於人。左翼團體在國內形勢大好，眼見有機會重返愛麗舍宮。然而奧朗特打算重新商討歐盟的新財政條約，而且經濟政綱與周邊右翼國家相左，外交關係可見並不樂觀。日前德國、英國、西班牙及意大利領導人分別支持薩氏連任，更表示無意與奧朗特進行會談。歐盟國家如此明目張膽干預盟友內政實屬罕見，而且國外領袖與國內民眾偏好出現落差，突顯出地區利益與國家利益之間的角力及衝突。

冷戰初期，世界各地瀰漫著一種劍拔弩張的氛圍，有國家為求自保免受牽連，與周邊國家建立合作關係，組成區域組織，希望可以保持國家經濟復甦、發展。西歐國家最初組成歐洲煤鋼共同體，東南亞國家建立東盟，均與當時的政治氣候扯上關係。冷戰結束後，這些合作不但沒有因而瓦解；相反，聯合國基於無力制定有效措施應對所有國際問題，選擇採取下放更多權力予區域組織的策略，維繫各地和平。於是，這些組織大多從本質上的經濟和外交合作演變成為跨越政治、經濟、安全範疇的體系，成員國之間合作領域自然愈來愈多，接觸愈來愈頻密。

伴隨著緊密合作的同時，其實隱含了另一種意料不到的效果，那就是蠶食掉國家主權。儘管目前只有歐洲建立了一套凌駕國家主權的合作系統，包括歐洲議會、歐洲中央銀行等等，但區域合作間接都會削弱國家一定程度的自主能力，東盟便是最佳一例。東南亞國家歷史複雜，占地又少，領導人對「妥協國家主權」之說噤若寒蟬，這方面從成立東盟的「曼谷宣言」可見一斑。而且東盟為捍衛成員國主權，它們的決策機制只會透過「磋商、共識」等尋得結論，甚至對評論成員國的國內政治情況都諱莫如深。然而，受到美國及西方國家的輿論壓力影響，東盟終於開口「干涉」成員國內政，先後組成「三頭馬車」介入柬埔寨，又批評緬甸軍政府造成人道危機，最終這兩個國家為保留合作空間，都作出妥協姿態，可見東盟的舉動曲線否決了早前崇尚的「不干涉原則」。縱然妥協是自己選擇的，但上述事例可見國家主權與區域利益產生抵觸，避無可避。

那麼，如果換過頭來，國家選擇不加入區域組織，可以有效保留國家主權嗎？答案似乎是否定的。因為全球化製造了一個另類政治氣候，催生了許多非國家個體以及跨國問題，已非單憑一個國家可以解決，加入區域合作組織促使成員國之間進行政策協調，固然是應付問題的良方，不過賠上絕對意義上的主權以及部份自主能力，已經成為大勢了。

新加坡預算出手闊綽 民粹福利政策勢延長？

新加坡上月下旬發表了新一輪的財政預算案，主力打造一個包容社會，並且重組經濟、提升技能及生產力，配合國家長遠發展。雖然新國政府未如去年選戰前席大灑金錢收買人心，然而透過現金、永久補貼資助等積極進行扶貧措施，減輕貧窮人口的經濟負擔，顯然是政府汲取教訓，以圖挽回執政人民行動黨去年大選中的劣勢。不過，政策亦蘊含不少為人垢病之處，反對黨更斥責政府鼓吹民粹主義，慷納稅人之慨，輕視國家長遠發展，與副總理兼財長尚達曼的口號正正背道而馳。

去年選舉，執政黨流失了許多票源，無論是總理一職、抑或是僅含象徵意義的總統一職，人民行動黨都無法以強勢姿態贏得選舉。新加坡發展步伐急速，人民行動黨更成功將這塊彈丸之地打造成亞洲的金融樞紐。然而，國家發展同時卻忽視了星洲基層面對的窘境：貧富懸殊日益加劇。另一方面，外勞問題亦成為了群眾壓力來源：國內三分一的勞動階級都是外地勞工，尤其以製造業和服務業為甚，搶去許多低收入人士的飯碗。庫房水浸，政府卻始終無意解決，終於群眾將不滿反映在選票上，人民行動黨更要賠上前外長楊榮文的議席，而前資政李光耀與吳作棟亦宣佈引退。

以上背景運作下，政府推出預算案前都以這些「過票人士」作為對象，希望扭轉敗局，延續人民行動黨的光輝歲月。針對消費稅，政府推出長久性的補貼措施，按年齡及收入狀況作出資助。簡而言之，年紀愈大或者入息愈少的，都可獲得愈多資助補額。政府更撥出三十六億坡元成立基金，為未來五年的補助注資，以示政府改善貧窮的誠意。同一時間，政府亦針對老弱人士提供更多受聘及醫療資助，既增加年長員工的稅務優惠，亦為有需要人士支付醫療費用。就外地勞工問題，政府將會減少發放外勞的工作證，更聲稱國內空間有限，甚至考慮增收外籍勞工稅項。顯見這些政策旨在回應民間怨言。

不過，預算案中最惹來非議的竟然是政府的交通措施。根據預算案文件，新加坡政府將會動用十一億坡元成立巴士基金，提高巴士的乘載量，減少乘客候車時間，最終改善交通擠塞的問題。反對聲音卻不滿政府動用公帑資助私營巴士公司，而且資助金額如斯龐大，加上成效存疑，難免令人質疑政府有偏袒財團之嫌。另外，政府雖然有措施紓緩國內貧富問題，作為改善生產力的理據，但顯然政府暫時未有實施配套帶領國家轉型，協助中小企的政策上似乎以協助年長人士獲聘為主調，對整體生產力未必有明顯幫助。縱觀而言，新預算暫時仍以政治盤算為先，收買人心為實，民粹味道濃烈，暗示政府未能全力推進國家發展。

自古至今，民粹福利政策向來都由弱勢政府推行，似當年泰國他信上臺，以攻心為上，甚至挑戰國家尊崇備至的泰國王室，最終撕裂社會，分裂心態至今尚存。當然，新加坡發展已久，不會發生泰國城市鄉村對立的局面，而且人民行動黨有固定票源，待民眾平復反對政府心情，政府強調國家的核心價值，無礙延續執政，屆時政府便可重返軌道，重新發展有利國家生產力的政策。香港政府準備換屆，有評論推測兩位建制派候選人打算推行民粹政策穩定民心，與新加坡現狀相近，背景卻不大相同。不過新加坡國民在這方面較我們幸福，至少他們可以投票選擇政府，我們卻連票也沒有。

軍事私有化 國家機器不再強大

過去一個月，北蘇丹與埃及分別爆出動亂，兩地的肇事者均脅持當地工作的華人為質，作為與政府談判的籌碼。中國人離鄉背井打工賺錢卻原來危機四伏，事件迫使中國政府反思大使館處理海外公民人身安全的方法，同時中資企業亦得重新評估投資海外的風險。歐美企業進行海外投資，一般都會僱用保安公司，確保員工人身安全，這一點與中國慣常做法大相逕庭。隨著中國商家逐步深入非洲、中東等戰亂頻仍之地，要求保安公司介入之聲亦變得響亮。我們可以先認識及考慮有關決定的歷史及影響。

在本質上，保安公司跟歷史課本上提及的傭兵組織十分相似，主要以局外人身份受聘於買家執行與安全相關任務，當中可能涉及小規模武裝衝突。由於保安公司的員工大多擁有軍方背景，武裝經驗、體能方面較一般人優越，一直都是跨國企業甚至是歐美政府青睞的對象。然而，保安公司比其他傭兵組織提供更多服務，例如為某國國家軍隊提供培訓，進行情報交流，保鑣等等工作。當然，這些服務的定義界線可以十分模糊。大約十年前，一所由英人開創的保安公司以「護送」為名，協助西非國家赤道畿內亞反對派領袖回國，企圖推翻政權。事件備受傳媒曯目，前首相戴卓爾夫人的公子Mark Thatcher爵士捲入醜聞，被指注資有關行動，並有份策劃政變，希望從這個石油蘊藏量甚高的國家中分一杯羹。

私營保安公司的興起，與八、九十年代的政治氣氛息息相關。英美兩國執政開始，大力推行新自由主義政策，減少政府開支，鼓勵私有化。後來冷戰結束，大型戰爭的可能性銳減，西方國家削減軍事開支，造成大量士兵失業。許多最終受聘於保安公司，在第三世界國家發展，既協助正規軍工作，亦負責保護跨國企業員工的人身安全。在伊拉克戰爭中，「黑水」等保安公司就為美國及北約軍隊立下不少汗馬功勞。

不過，軍隊私營化衍生了原則及技術問題。動用軍隊武裝向來是國家獨享的「天賦」，如今任何人只要付足夠金額都可獲得正規軍般的服務。保安公司員工不受軍紀限制，活動幾乎不受約束，不必聽從政府指示，獨行獨斷；而且愈來愈多私營機構獲取軍事震懾力，在國際舞台上話語權大了，鐵定削弱國家主權。又假如保安公司受聘於對立的政治勢力，威脅政權穩定，那麼保安公司更會成為國家機器的敵人了。

再到執行層面，日後政府應該更加依賴保安公司的服務，從而減少軍費的經常性開支，還是繼續撥款到軍事項目，免受對方敲詐呢？假如某國國籍的「保安」人員在外地執行任務觸反當地法例，無論如何肯定會使國家捲入外交紛爭，政府應該保護該國國民，抑或是國際社會的規矩呢？如果中國決定拓展私人保安公司在外業務，這些問題都必須進入考慮之列。