泰柬衝突突顯東盟制度不足

泰國、柬埔寨持續一年多的外交僵局終於有緩和跡象：兩國部隊分別撤離了駐守柏夏威寺（Preah Vihear Temple）附近區域，為該地設立暫時性的「非軍事區」（Demilitarized Zone）。不過國際法庭早於去年七月已經裁定以上安排，雙方卻在事隔一年之後才開始執行撤軍，正好突顯東盟內部缺乏一套有效機制解決成員之間的衝突。

事實上，東盟並非沒有爭端解決機制。根據《東盟憲章》第二十四條，成員國如有任何衝突未能解決，理應按照《東南亞友好合作條約》規定，成立高級委員會向爭端國提出解決方法。不過，採取有關安排的前提是，東盟必須獲得所有爭端國同意。否則，問題將會在峰會上討論並商議。

需知道，東盟成立之前，東南亞地區關係緊張，除了對抗共產主義在地區抬頭以外，國家之間仍然受到歷史及殖民主義的餘波影響，關係反覆無常，更隨時爆發出地區戰爭。因此，成立東盟其中一項目的，便是要消除地區惡劣氣氛，利好國家發展經濟促進合作。

有趣的是，爭端處理機制自從東盟成立以來未曾召開過，為什麼呢？雖然東南亞國家簽署加入東盟以後，的確在爭端上表現克制，但並非代表之前的領土紛爭經已自動解決。即使是馬來西亞、印尼、新加坡、菲律賓，這些核心的東盟國家，它們也會間竭爆發邊境衝突，只是衝突不如柏廈威寺般鬧得觸目。

而且，要啟動爭端處理機制必須得到雙方涉事國首肯，這幾乎是無可能的。去年二月，柬埔寨聲稱遭到泰國軍隊侵襲，數度要求東盟派員監察事件，以證明自己受害者的身份，卻礙於成員國對「共識政治」近乎教條式的信奉，泰國利用這個漏洞阻撓身兼主席國的印尼進行斡旋，最終將事件搬到國際法庭接受裁決。

雖然過往國際法庭亦曾處理馬來西亞與印尼的主權爭議，但當時雙方只有軍事僵持，事件並未演變成軍事衝突。柬埔寨這次繞過東盟機制，直接由國際法庭解決爭端，難免大幅削弱東盟威信及權力。這般造法自然無可厚非，不過先例一開，他日其他國家倘若照版煮碗，東盟作為建立互信的制度一定受到打擊。

再過三年，東盟政治安全共同體便將啟動，在區內加強推行民主管治外，藍圖亦有提倡訂定行為準則規範成員國行為。然而在眾多倡議中，仍然以溝通協商作為處理爭議的手法，即使違規亦未見有條文懲罰。有學者指出東南亞缺乏「東盟意識」，「同為一體」的觀念尚未萌生，導致國家互信不足，故此應該給予更多時間國家學習雙方習性。不過，過了接近半個世紀，東盟在制度化的過程上仍然裹足不前，難以使成員國對機制信服，反而更可能向外力求助。長遠下去，只怕更難建立「東盟意識」。

剛果維和任務應重新定位

中非國家剛果兵變叛亂仍然持續，前任軍閥恩塔甘達（Bosco Ntaganda）在東部奇夫省脫離國家軍隊疑似發動「M23」兵變後，剛果政府軍與聯合國駐剛果部隊携手合作，企圖阻止叛軍再進一步進攻東部重要城市戈馬（Goma）。聯合軍駐當地部隊一反常態，在行動中採取先發制人策略，似乎意圖扭轉外間對它「無所作為」的指責。

聯合國在一九九九年開始派遣穩定特派團到剛果（MONUC/MONUSCO），以維和部隊身份負責監察非洲「第一次世界大戰」後剛果的和平進程。至今日為止，特派團軍隊人數高達一萬七千多人[1]，冠絕聯合國駐其他地區的維和部隊，而所需開支在短短一年間更需要接近十五億美元。

雖然成立維和部隊代價高昂，不過它對剛果穩定的效益經常遭人垢病。尤其是維和部隊成立初期，聯合國安理會顯然欠缺周密安排，以為派遣維和部隊到剛果，以中立身份進行調停工作，執行中非國家簽署的停戰協議，和平便自然降臨。這種危機處理機制明顯仍然依循著聯合國的傳統維和路線與手法，安理會希望可以降低聯合國的參與程度，減少干預國家自主權。

上述考慮確實反映後冷戰時代聯合國對干預成員國內政的迴避態度，特別是美國對索馬里的「人道干預」行動慘淡收場後，許多國家吸取經驗，對介入主權國傾向一個模稜兩可的立場，焦點更著眼於實際利益。不過，這種心態最終對幾乎分裂的剛果全無任何幫助。

相反，維和部隊多番被人權組織批評，斥其並未履行「保衛平民」的責任。結果，維和部隊進駐剛果期間，仍然有暴徒到處肆虐殺人，姦殺婦女的情況無所改善。無論行兇者是紀律鬆散的國家軍隊，或者是佔領一隅的軍閥領袖。另一方面，部隊後來協助金沙薩政府，將曾與政府為敵的軍閥成員重新融入社會，是次起事領袖恩塔甘達便是其中之一。最終，恩塔甘達再次發動叛亂。

這次事件突顯聯合國的策略全盤失誤，安理會必須重新審視維和方法。第一、恩塔甘達能組織聯合一眾圖西族人，發動兵變，剛好反映維和部隊對前軍閥的了解未夠深入。文化因素自然是其中一個原因。聯合國維和部隊成員國來自五湖四海，「雜排軍」對當地多元種族間的衝突缺乏了解，即使靠強攻硬闖，也只是治標不治本，更可能加深雙方怨恨，無助移除衝突原因。安理會成員反而應該多派非武裝部隊到當地進行訪問、交談，建立互信基礙，才可以發揮聯合國的調停角色。

另一方面，M23的成員多為圖西族人，即使盧旺達多次否認有份參與，聯合國成員顯然明白它在背後暗助叛軍一把。因為圖西族人與剛果東部的胡圖族人一直有宿怨，難料事件會否激起當地族人自行武裝，保衛民族安全，民族間互相猜疑，這樣要重新團結國家便難上加難。聯合國此時此刻，固然要積極阻止M23進軍戈馬，另一方面，更應該派員到盧旺達進行交涉施壓，切斷叛軍背後的援助。只有這樣，聯合國才可以開始建立真正的和平進程。

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[1] http://www.securitycouncilreport.org/site/pp.aspx?c=glKWLeMTIsG&b=8102689

調查「阿拉法特事件」將以巴關係推向火線

前巴勒斯坦自治政府主席阿拉法特（Yasser Arafat）死因案再次成為國際新聞焦點。最新證據顯示，這名巴人民族英雄八年前突然患病辭世，懷疑與釙中毒有關。如今種種跡象顯示以色列大有可能參與甚至策劃事件，相信日後開棺驗屍的結果定會將以巴關係白熱化。

製造釙這種高放射性物質的過程十分困難，主要用在軍事及科研項目上。而且元素不能隨便在市場購入，基本上用家必須要有大型核反應堆才能正常運作。這些考慮起碼大大降低了個人行為的可能性，畢竟有關操作理應需要大量人手，而且核反應堆設施並非輕易能夠進出，所以欠缺重量級人物或組織支持，根本難以行動。雖然以色列一直表示自己並無研發任何核武器科技項目，不過外間揣測以國藏有大量核武器，而且美國大有可能在背後支援，絕對有能力生產釙元素。

客觀因素而言，以色列政府有需要對阿拉法特進行暗殺嗎？若論九十年代，以巴關係受惠於《奧斯陸和平協議》（Oslo Peace Accords）締結的和平氛圍影響，縱然雙方偶有衝突，然而整體上以色列政府對付的都是哈瑪斯。然而踏入千禧，以巴關係迅速惡化，阿拉法特重新發動「起義」（Intifada），恐怖襲擊在以國境內屢見不鮮，以色列則加速在巴勒斯坦境內拓展殖民區，且一度要求將阿拉法特驅逐為藉口，將他軟禁，更數度向阿拉法特住處範圍施予襲擊。從這些表面跡象顯示，當時以色列政府派員暗殺阿拉法特，似乎不無可能。至於行兇者是否聞風喪膽的摩薩德集團，這個就不得而知了。

這篇評論並非偵探小說，無意猜度行兇者的身份。事實上，無論行兇者是誰也好，自從偵察報告刊出以後，許多人都將事件與以色列構上關係，便自動對以巴關係造成壓力，巴人自治政府執政黨法塔赫（Fatah）與領袖阿巴斯（Mahmoud Abbas）更將首當其衝。阿巴斯當選出任巴人自治政府總理後，致力推動外交渠道與以色列達成和解。不過，自治區內經濟低迷，已經釀成民怨四起，加上巴人自治政府在西岸周圍設置圍牆，西岸已有激進組織討論發動第三次「起義」對抗自治政府。

在這個客觀形勢下，阿巴斯斷不會低調處理事件。第一，外交關係緊張可有助法塔赫轉移視線，分散國內反對派力量。第二，調查事件對巴人的負面影響甚少，假如証實以色列有份參與事件，大可為巴人提高道德高地，在國際舞台爭取更多同情心，畢竟以色列的政治暗殺行為素來惹人非議，調查結果可以突顯以色列的非法性，為巴人換取理據支持獨立，加速實現「兩國論」。況且，即使事件與以色列無直接關係，巴勒斯坦亦無虧損，畢竟事件只為調查民族英雄死因，阿巴斯事後大可指調查絕無他意。所以，無論如何，阿巴斯將會高調處理事件，至少這應該是區內普遍支持的做法。

墨西哥大選 禁毒戰線勢退讓

墨西哥總統選舉在即，在野建制革命黨(Institutional Revolutionary Party, PRI)形勢大好，甚有機會推倒執政國家行動黨(National Action Party, PAN)，捲土重來，重奪總統府寶座。過去十二年，外間一度對國家行動黨寄予厚望，希望改變當時建制革命黨統治逾七十一年的貪腐局面，刺激疲憊不堪的經濟狀況。不過，兩位總統政績平平，國家經濟更加靠攏美國然而經濟發展持續失衡。現任總統卡德隆(Felipe Calderon)當選後更隨即向國內組織嚴密的販毒集團宣戰，至今造成五萬人死亡。難怪有輿論表示，這次選舉實際上是對國家行動黨繼續執政的公投運動[1]。云云項目當中，相信這場「毒品戰爭」的方向更是其中一項關鍵議題。

墨西哥土壤適合種植大麻及冰毒，加上邊境與美國接壤，方便從事販毒轉售，成為不少販毒集團的天堂。尤其是九十年代中葉以後，南美哥倫比亞的兩大毒梟積弱，墨西哥毒販順理成章擴張地盤，進行跨國毒品經營，與本地黑幫進行勾當，將地盤覆蓋到軍火走私及人口販賣。這些毒梟有的結盟，有的互相廝殺，對墨西哥與中美洲國家治安造成嚴重影響，同時對墨西哥的邦交關係帶來齬齟。

不過，卡德隆對毒販集團開戰，反而加劇了國內安全問題。首先，以強硬手段對抗毒梟鼓勵後者進行以暴易暴。在短短五年間，墨西哥國內有三十一名市長、前市長、或者市長候選人死於與毒品戰爭有關的案件。他們對付平民百姓的手法更骸人所聞，當中包括斬首行動。在五月首兩星期，短短十四日已有八十一人死在這種手法當中。

卡德隆固然善用機會打造威脅論，暗示毒販透過恐怖手法志在奪權，從而統戰各方鞏固國民行動黨政權。但這種幾近小布殊式的「稻草人辯證法」似乎不攻自破。畢竟至今為止，毒梟並無跡象要取代現政府。更諷刺的，是傷亡率在「毒品戰爭」開始以後大覆上升，意味著戰爭造成更多不穩。

最主要的原因，是卡德隆輕視了國內貪腐程度。事實上，墨西哥警察與軍隊成員素來行事欠透明度，更大有可能遭到對方滲透，自然會向毒梟「放水」。上週在墨西哥首都機場發生警員同袍槍擊事件，就是一例。再者，卡德隆政府以鐵腕對抗同時，卻缺乏懷柔政策向小型毒販招手，導致許多無以為計的小混混轉而加入其他幫派，野火燒不盡，毒草吹又生。假如卡德隆在背後向他們施予經濟誘因，收買人心，至少可以削弱地區毒梟幫派。

顯然，建制革命黨參選人潘尼亞尼托(Enrique Pena Nieto)汲取卡德隆低民望的教訓，嘗試在全面停火與全面對抗之間找個平衡點。一方面，他聘請了哥倫比亞的專家，諮詢哥國整肅毒販心得。另外，他亦提出擴大準軍事化的武警以守衛地區安全為主要目標。第二項政策措施明顯與卡德隆的做法有顯著分別，尤其是潘尼亞強調減少傷亡率，而非捕獲毒梟首領，暗示戰事將會息微。同一時間，有潘尼亞托亞的競選團隊成員透露，他們有意將毒品合法化，藉法律途徑打擊黑市。以上方法難免會引起道德上的爭議，然而持續六年的「毒品戰爭」成效既然存疑，從商業手法削弱非法販毒集團理應比較可行。相反，國民行動黨候選人堅持沿用卡德隆路線，無視現任總統的民望教訓，似乎將會賠上總統寶座。

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[1] 抱此輿論心態的，主要將投票視為對國家行動黨的支持或反對，而非建基於對其他黨派治國理念方針的認同。

巴基斯坦「司法政變」 扎爾達里政途堪虞

巴基斯坦總統扎爾達里與國內司法機關的對立關係日趨惡化，總理吉拉尼被最高法院罷黜其總理職務，地方法院又向準備接替的候選人夏哈布丁(Makhdoom Shahbuddin)發出拘捕令。如今無人接管政府運作，伊斯蘭堡幾乎陷入癱瘓狀態。今次最高法院高調捲入政治事件，美國《華爾街日報》將此形容為「司法政變」(Judicial Coup)，槍頭明顯是朝著總統扎爾達里與執政巴基斯坦人民黨一行人。扎爾達里此前面臨內憂外患，這場「司法政變」無疑雪上加霜。

巴國最高法院對國家政治發展舉足輕重，近年在政治上的活躍程度更足以成為「政府─軍方─司法」角力的其中一名要員。尤其是首席法官喬德里(Iftikhar Chaudhry)挑戰前總統穆沙拉夫執政的合法性，打破「法官要效忠軍方」的禁忌，成為人民英雄。他矢志打擊貪污的決心，更促成最高法院借機發動這次「司法政變」，希望逼使內閣成員就範，提供扎爾達里的罪證，絆倒執政人民黨。不過事件產生了一個疑問：到底「政變」一事是出於最高法院的司法獨立判斷，抑或種種行為只不過是最高法院靠攏軍方，好讓軍方復辟的先兆？

畢竟巴基斯坦民眾對穆沙拉夫的政權怨恨很深，軍方如今正受伊斯蘭武裝份子困擾，進行軍事政變只會換來國內國外輿論批評，更可能使美國大條道理放棄巴基斯坦，這對軍方反恐政策百害無一利。至少，軍隊應該無暇準備發動政變推翻扎爾達里。

雖然如此，扎爾達里卻仍然面對反對派在國會推動彈劾議案的危機。反對黨領袖之一的沙拉夫(Nawaz Sharif)近來已經發動攻勢，要求扎爾達里提早解散國會進行大選。尤其是媒體早前爆出「備忘錄門」，伊斯蘭堡被揭與美國進行檯底交易，以巴基斯坦的外交決策方向，作為換取白宮阻止巴國軍方發動政變的酬勞。扎爾達里被沙拉夫狠批認同賣國，駐美大使因此黯然下台。加上最高法院已經受理案件，結果隨時成為反對派攻擊口實。

事實上，如今喬德里亦面對包庇兒子貪污的指責，甚有可能「優先」處理扎爾達里的案件轉移群眾視線。扎爾達里的貪污案件一日未解決，事情最後亦可能朝著「罷免漩渦」的方向發展：即任何總理候選人上台，最終都會被最高法院或豁下機關阻撓。除非扎爾達里或喬德里任何一邊突然下台，漩渦可能持續到翌年總統大選才可。

智利的皮諾切特後遺症

提及軍事強人皮諾切特（Augusto Pinochet），相信許多智利人民仍然難以忘懷。藉著政變登上總統寶座的皮諾切特，掌握軍政大權，軍政府主宰智利政壇長達十五年，統治下國家出現駭人所聞的人權問題，「被消失」的情況屢見不鮮。皮諾切特進行軍事獨裁，中斷了源自十九世紀的共和體制。雖然強人辭世已近六年，然而但凡與他有關的所有議題，仍然會觸動不少智利人民的情緒。有人在忘懷昔日的國家英雄，有人卻恨之入骨。最近一年，智利左翼團體有強勢再起的跡象，「皮諾切特」四字大有可能加深國內左右矛盾。

這星期，智利首都聖地亞哥再因為皮諾切特牽起群眾抗議，爭拗源頭竟然是一部紀錄片。右翼組織「九一一基金會」（Corporacion 11 de Septiembre）[1]上週日舉辦首映活動，播放一套講述皮諾切特踏上總統歷程的紀錄片。簡單而言，電影是一部英雄挽歌：政變實屬民族壯舉，皮氏推翻民選總統不過是抵抗共產主義的英雄行為，可憐英雄死時仍被左派份子控告鞭撻。首映找來皮諾切特孫子致辭，不少右翼政客出席活動。電影內容固然觸動支持者心靈，畢竟這是為他們而設的。不過左翼份子與在野黨一致反對電影上映，更因此在市中心多處發動騷亂，攻擊參與首映的群眾。警察介入驅散示威者，事件最終變成警民對峙的局面。

過去幾個月，社會已經受其他事件影響，重燃對皮諾切特的關注。今年一月，政府修改教科書設定，以「政權」取代「獨裁」形容皮諾切特軍政時期，釀成受害人親屬不滿；過去三年，國家法院亦對許多皮諾切特時代的秘密警察展開聆訊，審查他們犯下的侵權罪行。無獨有偶，持續接近一年的學生示威運動，雖然只要求建立更公平的教育制度，但造成今日教育程度懸殊的「罪魁禍首」，恰巧正是皮諾切特。

有分析認為，是次悼念皮諾切特的首映參加者為近六年最多，全賴保守派成功回朝，起鼓舞之效。事實上，皮涅拉政府（Sebastian Pinera）早知道其保守立場在左翼反對者眼中是「原罪」，故一直嘗試與皮諾切特保持距離，以防瓜田李下之嫌。去年三月，皮涅拉便向美國總統奧巴馬要求提供皮諾切特過去侵權的證據，證明他公正審視歷史的態度。而過去有關修改教科書的爭執，也不見得是偏袒強人。但是隨著貧富懸殊加劇，年輕一輩普遍傾向民粹主導，示威活動近來更往往變成警民衝突收尾。今次事件反映皮諾切特仍然是激化社會矛盾的名詞，也將會成為皮涅拉政府施政上的一大制肘。

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[1] 皮諾切特於一九七三年九月十一日發動政變，奪去民選總統阿連德（Salvador Allende Gossens）的職務，事件與美國二零零一年九月十一日的恐怖襲擊事件無關。

宗教衝突突顯緬甸改革挑戰

上週五，緬甸若開邦孟都鎮爆發宗教衝突，事件迅速擴散到邦內其他地方。總統登盛上任以來首次宣佈緊急狀態，派出軍隊進駐若開邦戒嚴，並接管該地的所有行政工作。這場衝突涉及佛教徒與回教信徒的糾紛之餘，其實亦牽連到緬甸改革面臨的兩大難題：網絡言論和少數民族管治。

雖說若開邦一連串以暴易暴的騷動，源於兩週前佛教信眾姦殺案；邦內回、佛信徒心存芥蒂，卻自十九世紀已開始累積。據稱擁有孟加拉血統的洛興雅族（Rohingya）一直篤信伊斯蘭教，在英國殖民地時代遷徙到若開邦，輸入廉價勞工，逐漸與該地信奉佛教的居民發生磨擦，更在二戰期間促成屠殺。緬甸軍政府執政後，仍然以高壓手段統治他們，且不承認他們的國民地位，只以非法移民的心態待之。

這次騷動為日後的少數民族管治帶來幾點啟示。

第一，緬甸國內擁有許多少數民族，單是官方認可種族的數量已經多達一百三十五，散佈二十一個邦區（包括自治區），部份種族與政府關係更相當惡劣。登盛接任總統一職，爭取改革國家政治經濟，於是向少數民族拋出橄欖枝。近幾個月，軍方及政府高層積極與撣邦、卡欽與克倫這幾個反對聲音最熾烈的地方進行談判，嘗試執行《停火協定》。有報章提出，登盛的目標是促成「全國民族大會」，擴大這些民族的自治權滿足當地群眾，作為解決種族矛盾的終極方案。

不過，這些民族未必全部信奉佛教，例如這年才簽署停戰的卡欽族，有超過三成居民是基督徒，習俗傳統不一，需要一定時間磨合。再加上兩地缺乏互信，齟齬可能變成武裝衝突的導火線，屆時將和平進程的計劃毀於一旦。而且，國內尚有其他不獲認可的少數族群，政府如何處理他們的訴求呢？

第二，騷亂能夠迅速蔓延，與中央政府解除互聯網封鎖有關。國民在互聯網未開放的年代，對網絡的使用方法與資訊接收渠道欠缺認知。如今，政府一下子解禁網絡言論，網民無所適從，有的對所有資訊照單全收，囫圇吞棗；有的將個人情感表現無遺，在討論區以「侵略者」及「恐怖分子」稱呼洛興雅人，頓時加劇族群衝突。政府一下子解封了網路言論，是鐵定不能走回頭了，不然只會造成更深的民怨，改革便白費心機。國家能夠做的，便是鼓勵新聞資訊如實公佈，不偏不倚地擴大接收層面，減少不知情者對事件的誤會，從而加深族群衝突。